Що зовнішні партнери можуть дати насправді, а чого не можуть

Обговорення міжнародної підтримки країни, що реформується, зазвичай іде у двох некорисних напрямках: або від зовнішніх партнерів очікують розв'язання проблем, механізму для яких вони не мають, або їхній внесок відкидають, бо цього не сталося.

Корисна вправа — відділити те, що зовнішні актори справді можуть дати, від того, чого не можуть, бо ці категорії доволі різні, а межа між ними стійка.

Що зовнішня підтримка може дати

Фінансування за вартістю, якої ринок не запропонує. Це найбільший і найконкретніший внесок. Пільгове кредитування, гарантії й бюджетна підтримка закривають фінансовий розрив, що інакше змусив би до безладного коригування. Це купує час, а час дозволяє вибудувати реформу послідовно, а не накинути все відразу.

Умовність як політичне прикриття. Недооцінене і справді важливе. Уряд, що хоче підняти тарифи до покриття витрат, стикається з величезним внутрішнім опором. Той самий уряд, що виконує узгоджену умову програми, стикається з тим самим опором із зовнішнім поясненням у комплекті. Це не створює політичної волі там, де її немає, але суттєво знижує ціну дії там, де вона є.

Доступ до ринку. Торговельна угода — найцінніше, що велика економіка може запропонувати меншій, бо створює комерційну можливість, яку приватні актори потім реалізують власним капіталом.

Технічна експертиза щодо дизайну систем. Як працює сучасна система закупівель, як побудований фонд гарантування вкладів, як організований орган безпечності харчових продуктів. Це справді переносне знання, і воно зекономило роки проб і помилок.

Чого зовнішня підтримка дати не може

Спроможності держави. Жоден зовнішній актор не може укомплектувати міністерство, а добре написаний закон, що адмініструється інституцією, нездатною його адмініструвати, не дає нічого.

Незалежності судів. Найстійкіша невдача і найчіткіша ілюстрація межі. Судову реформу десятиліття підтримували, фінансували й моніторили — і вона не вдалася, бо вимагає внутрішнього політичного актора, готового зменшити власний важіль впливу на суди, а жодна зовнішня умова цього не виготовить.

Політичної волі. Умовність знижує ціну дії; вона не замінює рішення. Уряд, що не хоче реформувати, формально виконає і не впровадить нічого, і це трапляється регулярно.

Консенсусу. Реформа без внутрішнього виборця буде скасована тієї миті, коли зовнішній тиск спаде. Тривка реформа — та, що створює власних прихильників, а це внутрішній процес.

Закономірність у тому, що спрацювало

Успішні реформи періоду мають спільну рису: вони спроєктовані так, що впровадження не залежить від подальшої доброї волі інституцій, які реформують.

Електронні закупівлі працюють, бо прозорість забезпечується публікацією, а не інспектором. Очищення банків спрацювало, бо усунуло установи, а не намагалося їх поліпшити. Незалежність центрального банку працює, бо її захищають умови зовнішніх програм, що поновлюються безперервно.

Невдачі мають протилежну рису. Вони вимагали, щоб реформу впроваджували ті самі, кого реформують.

Практичне прочитання

Для кожного, хто оцінює, чи оголошена реформа справді відбудеться, питання не в тому, скільки в неї зовнішньої підтримки. Воно в тому, чи вимагає дизайн співпраці від сторони, чию позицію він зменшує.

Там, де не вимагає, очікуйте, що спрацює. Там, де вимагає, очікуйте формального ухвалення, а не результату — і це очікування виявлялося правильним майже в кожному випадку за два десятиліття.

Пов’язане в цьому архіві

• Коли зона вільної торгівлі справді починає працювати і чому це триває довше за підписання
• Угода про асоціацію: читайте її як специфікацію, а не як договір
• Вільнюс 2013: призупинення і арифметика за ним
• Річний огляд: Україна 2015 — найгірший рік і найбільше реформ

Те, що може і чого не може зовнішня підтримка, лежить на тій самій межі, що й можливості консультанта: вона може дати метод і не може ухвалити рішення. Підтримка, яка спрацьовувала, завжди мала одну форму: вбудовувалася в установу й лишала по собі систему. Проєкти, що лишають звіт, лишають звіт.